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Prävention durch Verfahren der elektronischen Auftragsvergabe und -abwicklung

Allgemeines zur e-Vergabe

Korruptionsprävention besteht zu einem wesentlichen Teil aus Kontrolle und Einhaltung korrekter Verfahrensschritte, auch und insbesondere bei der öffentlichen Auftragsvergabe. Bei der herkömmlichen Arbeitsweise bedeutet effektive Korruptionsprävention einen erheblichen Aufwand, der gerade in Zeiten knapper Personal- und Finanzressourcen nur schwer umsetzbar ist. Elektronische Vergabeverfahren bedeuten vor allem eine wesentliche Arbeitserleichterung für die Auftraggeber durch"vorkonfektionierte" Verfahrensabläufe, die sichere Verwahrung von Angeboten bis zur Eröffnung auf einem Server und die DV-unterstützte Nachrechnung der Angebote, so dass diese Aufgaben nicht mehr vom Sachbearbeiter direkt ausgeführt werden müssen.

Den Anwendern elektronischer Vergabeverfahren stehen alle Möglichkeiten der Verfahrensänderung und Ermessensspielräume offen, wie in herkömmlichen Verfahren, die Überwachung der vorgeschriebenen Dokumentationspflichten ist jedoch erheblich ausgebaut. Die Beteiligung verschiedener Hierarchieebenen bei der Bearbeitung und Bewertung von Angeboten wird durch individuell vordefinierte Arbeitsabläufe gewährleistet und durch eine zentrale Datenverwaltung deutlich beschleunigt.

Auch der Bieter/Auftragnehmer wird bei der Angebotsbearbeitung entsprechend unterstützt, wodurch bereits in dieser Phase Fehler weitestgehend erkannt und vermieden werden.

Eine effektive Korruptionsbekämpfung kann ermöglicht werden, wenn aus der Vielzahl der Aufträge durch statistische oder anlassbezogene Auswertungen (Un-)Regelmäßigkeiten abgeleitet und als Grundlage für weitergehende Akten- oder Vorgangsstudien dienen.

Einführung eines elektronischen Vergabeverfahrens in Bremen

Historie

Die Einführung des elektronischen Einkaufsmanagements in Bremen begann mit dem Teilprojekt „Öffentliche Auftragsvergabe“ im Rahmen des Projektes MEDIA@KOMM. Ziel des Projektes war die Einführung von E-Government in allen Geschäftsbereichen der Bremer Verwaltung.
Ursprung des Projektes war die spezifische Projektsituation von MEDIA@KOMM, in der ca. 70 Geschäftsprozesse gleichzeitig entwickelt werden sollten. Begonnen wurde 1998 mit den Geschäftsprozessen rund um die Vergabe von Bauaufträgen.
Aus dem Teilprojekt wurde 2001 ein eigenständiges DV-Projekt mit dem Titel „Elektronisches Einkaufsmanagement“; die Beschaffung von Büroartikeln, Computern und Möbeln wurde in das Projekt integriert, die kommunalen Krankenhäuser als Projektpartner gewonnen.
Das Elektronische Einkaufsmanagement wird seit 2002 zentral bei Immobilien Bremen (bzw. seiner Rechtsvorgänger) betreut und betrieben.

Unter der Leitung der Senatorin für Finanzen und des Senators für Bau und Umwelt wurde der Kreis der teilnehmenden Dienststellen kontinuierlich erweitert. Aus den Geschäftsvorgängen um die Vergabe von Bauleistungen wurde ein Vergabemanagementsystem entwickelt, die Beschaffung von Verbrauchsgütern wurde in einen elektronischen Einkaufskatalog überführt.
In dem workflowgestützten Vergabemanagementsystem finden die teilnehmenden Dienststellen ihre individuellen Arbeitsabläufe wieder, standardisierte Abläufe stehen aber allen Benutzern zur Verfügung. Im Jahre 2009 wurde die elektronische Vergabe um standardisierte Bekanntmachungsworkflows erweitert, die in vielen Dienststellen innerhalb Bremens und Bremerhaven bis heute zum Einsatz kommen.
Durch die überregionalen Tätigkeiten des Herstellers (Administration Intelligence AG, Würzburg) kommen den Bremer Dienststellen auch Entwicklungen anderer Auftraggeber zu gute.

Im Rahmen des Projektes MEDIA@KOMM wurden von der bremen online services gmbH (heute: GOVERNIKUS KG) geschützte Übertragungs- und Sicherheitslösungen entwickelt und bundeseinheitliche IT-Standards entwickelt , die auch in dem Vergabemanagementsystem zur Anwendung kommen.

Ziele

Mit dem Betrieb von Einkaufskatalog und Vergabemanagementsystem sowie entsprechenden organisatorischen Maßnahmen werden drei Ziele verfolgt:

  1. Verbesserungen im Ablauf von Bestellungen und Ausschreibungen (Optimierte Prozesse, kein Kopieren, keine Postzeiten, usw.),
  2. Ermöglichung eines Controlling für bessere strategische Optimierung,
  3. Gewährleistung von Transparenz und rechtskonforme Steuerung des Vergabeverfahrens zur Vermeidung von Formfehlern und daraus möglicherweise entstehende Folgekosten.

Durch diese Maßnahmen soll die Wirtschaftlichkeit des Einkaufsmanagements in Bremen gesteigert werden.
Neben positiven Auswirkungen auf Arbeitsorganisation, Verwaltungsvereinfachung und Effizienzgewinn hat das elektronische Einkaufsmanagement auch eine erhebliche Bedeutung bei der Korruptionsprävention. Als ein gut handhabbares Controllinginstrument eingesetzt, kann das elektronische Einkaufsmanagement Regulativ sein für schleichende Verwässerung des Vergabeverhaltens, der Wahl der Verfahren und die Einhaltung von Bewertungsstandards:

  • Die Vorgabe einzelner Arbeitsschritte entsprechend der jeweiligen Vergabe- und Vertragsordnung und die Überwachung von Dokumentationspflichten erschwert den Missbrauch von Ermessensspielräumen und das Abweichen von den Verfahrensvorschriften, ohne dass ein umfangreicher personeller Mehraufwand für Kontrollen erforderlich ist.

  • Statistische Auswertungen auf der Basis öffentlicher Aufträge verhelfen zu einem internen Preisvergleich und zur Erkennung auffällig abweichender Preise. Manipulative Verfahrenseingriffe können auf diesem Wege sichtbar werden.

  • Elektronische Angebotsunterlagen sind fälschungsresistenter als Papier-Unterlagen, eine nachträgliche Angebotsmanipulation wird erschwert.

  • Die Verwendung von qualifizierten digitalen Signaturen und die Verschlüsselung der Angebotsdaten gewährleisten, dass nur der vorgesehene Empfänger Zugang zu und Kenntnis von den Dateninhalten erhält. Eine unbefugte Veränderung oder Verwendung wird dadurch ausgeschlossen.

  • Die Transparenz einzelner Verfahrensschritte gegenüber allen gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligten durch Vorlageroutinen sichert die Einhaltung des Mehr-Augen-Prinzips.

  • Die Entwicklung von Minimalstandards bei der Veröffentlichung von Vergabebekanntmachungen kann helfen, ein einheitliches Niveau der Bekanntmachungsinhalte und Verfahrensweisen zu entwickeln, um regionale Beschränkungen des Auftragsangebotes zu vermeiden

Wo stehen wir heute?

Das Vergabemanagementsystem ist im Land Bremen etabliert. Zahlreiche Dienststellen und Gesellschaften in Bremen und Bremerhaven sowie deren Beauftragte Dritte nutzen das System zur Aufgabenwahrnehmung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge. Die rechtlich vorgesehenen Vergabeverfahren können realisiert werden. Bekanntmachungen werden online an Veröffentlichungsmedien der EU und des Bundes übertragen, Printmedien können ebenfalls digital mit Informationen versorgt werden.
Der Arbeitskreis E-Vergabe der Konferenz der Bauministerinnen und Baumister, der Bausenatorinnen und Bausenatoren (Bauministerkonferenz) hat sich zum Ziel gesetzt, die E-Vergabe bundesweit umzusetzen und die Funktionsfähigkeit verschiedener Plattformanbieter synoptisch aufzuarbeiten und auf vergleichbare Funktionsumfänge hinzuwirken.

E-Vergabe bis 2016

Durch die RL 2014/24/EU ist die Verpflichtung zur durchgängigen elektronischen Auftragsvergabe von der Bekanntmachung bis zur Bezahlung ohne Medienbruch festgeschrieben worden. Schon 2009 hatte die EU diese Absicht in ihrem Grünbuch zur E-Vergabe angekündigt.
Auf dem Weg dahin müssen die Instrumente der elektronischen Vergabe national und international interoperabel gestaltet werden.
Das Projekt X-Vergabe beim Bundesbeschaffungsamt zielt darauf ab, die Verwendung verschiedener Plattformen für die Wirtschaftsteilnehmer durch die Nutzung von plattformübergreifenden Benutzeranwendungen leichter zu gestalten und dadurch die Nutzung der E-Vergabe zu fördern.
Im Projekt e-sens der EU-Kommission sollen Dialogstandards entwickelt werden, mit denen die grenzüberschreitende Kommunikation verbessert werden soll. Dies soll nicht nur den Wirtschaftsverkehr, sondern eine Vielzahl von Lebensbereichen der Bürger erleichtern. Die EU ist bemüht, die Erfahrungen mit X-Vergabe zu übernehmen und weiter zu entwickeln.
Mit dem Projekt e-cert und der „Einheitlichen Europäischen Eignungserklärung (EEE)“ sollen einheitliche Qualifizierungsstandards für Wirtschaftsteilnehmer festgelegt und datenbankgestützt verfügbar gemacht werden. Dabei sollen die Instrumente und Bescheinigungen, die in den Mitgliedsstaaten verwendet und gefordert werden, gegenübergestellt und verglichen werden, sodass Anbieter feststellen können, welche Qualifizierungsanforderungen gestellt werden und Auftraggeber können prüfen, ob Unterlagen aus einem anderen Mitgliedsstaat ihren Anforderungen genügen.
Mit der RL 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen ist vorgegeben, dass e-Rechnungen empfangen und verarbeitet werden, soweit die EU eine einheitliche Norm verabschiedet. Diese Norm müssen die öffentlichen Auftraggeber dann einhalten. Diese Norm wird nicht vorsehen, dass Fotokopien von Rechnungen oder gescannte Rechnungen verwendet werden dürfen. Es muss sich um eine einheitliche Datenstruktur handeln.
Für die Umsetzung des neuen EU-Rechts hat die Bundesregierung zudem angekündigt, dass sie ein nationales, einheitliches Korruptionsregister aufstellen wolle.
(Stand: Februar 2015)

Ansprechpartner:

Dr. Ronald Schelb

Der Senator für Umwelt, Bau und Verkehr